با بررسی نمونه موردی سودان و نیجریه؛
تحلیل فدرالیسم و فساد در آفریقا
خبرگزاری رسا ـ سوالی که در اینجا مطرح می شود، این است آیا پذیرش فدرالیسم در بالاترین سطح و رو آوردن به حاکمیت غیر مرکزی در کاهش معضل فساد سیاسی و شفاف سازی حکومت می تواند نقش داشته باشد یا خیر؟
مقدمه
به طور کلی دستگاه های سیاسی و اقتصادی کشورهای در حال توسعه و به طور خاص کشورهای آفریقایی با معضلات متعددی روبرو هستند. اما فساد سیاسی در رأس معضلات مربوط به این گونه کشورها قرار دارد؛ امری که تا حد زیادی در تضعیف کیفیت حکومت هایشان تأثیر می گذارد.
سوالی که در اینجا مطرح می شود، این است آیا پذیرش فدرالیسم در بالاترین سطح و رو آوردن به حاکمیت غیر مرکزی در کاهش معضل فساد سیاسی و شفاف سازی حکومت می تواند نقش داشته باشد یا خیر؟
در بعد نظری می توان از این تفکر سیاسی دفاع کرد که رابطه مثبتی میان میزان نظارت و شفافیت از یک سو و اجرای فدرالیسم از سوی دیگر وجود دارد.
فدرالیسم از بالاترین سطوح حکومت غیر مرکزی تلقی می شود و برای توزیع ثروت و قدرت تلاش می کند و کارکنان دولتی را تحت کنترل بخش های محلی جامعه قرار می دهد. امری که باعث افزایش شایستگی آنها جهت ایفای مسئولیت هایشان می گردد و احتمال سوء استفاده از قدرت را کاهش می دهد. همچنین این روش حکومت در زمینه از بین بردن شدت فقر، ایفای نقش می کند و حاکمیت را با رنج ها و مشکلات مردم بیشتر پیوند می زند و توانایی بیشتری به حاکمیت جهت استفاده از سیاست هایی که بهتر می توانند مشکلات را حل و فصل نمایند اعطا می کند.
برخی از تحلیل گران معتقدند به دلیل آنکه قاره آفریقا از درگیری های نژادی رنج می برد، فدرالیسم بهترین نوع حکومت در کشورهای این قاره است. زیرا فدرالیسم راه های نظری بهتری را در عرصه های آزادی فرهنگی و سیاسی پیش روی گروه های نژادی قرار می دهد تا توازن میان قوایی که برای جدایی طلبی تلاش می کنند و آنهایی که در صدد اتحاد با حکومت مرکزی هستند برقرار شود.
اسمیت درباره فدرالیسم می گوید: «فدرالیسم قدرتی موازی در برابر قوای سرپیچی کننده از قدرت مرکزی است؛ قوایی که ثبات سیاسی را خصوصأ در حکومت های اخیرا شکل گرفته در جهان سوم بر هم می زنند. اهمیت این نوع از ساختار اداری با افزایش تناقضات نژادی در درون یک دولت واحد افزایش می یابد.[i]
علی رغم آنچه که بیان شد، رابطه میان فدرالیسم و فساد همچنان مبهم است. تحقیقات متعددی که در این زمینه انجام شده است، نتایج متناقضی به همراه داشته اند. به طوری که تحقیقات انجام شده نمی توانند این امر را روشن سازند که آیا اجرای فدرالیسم می‌تواند در کاهش شدت فساد سیاسی نقش داشته باشد یا خیر؟
در حالی که افرادی همچون گولد اسمیت، ترایسمن و تعدادی از محققان بر وجود رابطه شدید میان فدرالیسم و افزایش میزان فساد سیاسی تاکید می کنند، اما تحقیقات دیگر وجود رابطه مستقیم میان این دو را انکار کرده و معتقدند فدرالیسم ارتباط بسیار کمی با فساد دارد.
برای حل چالش فوق در این بحث و تلاش جهت ترسیم رابطه میان فساد و فدرالیسم در آفریقا، دو بحث مجزا را در پیش گرفته ایم. در بحث اول به بررسی میزان فساد در کشورهای آفریقایی پرداخته می شود که نظام فدرالیسم را پذیرفته اند؛ اگر چه این گونه کشورها کم هستند، اما شاخص مناسبی برای ارزیابی رابطه میان فساد و فدرالیسم تلقی می شوند. در این بخش سوال اساسی این است که آیا پذیرش نظام فدرالی در برخی از کشورهای آفریقایی منجر به شفافیت بیشتر در آنها و کاهش فساد شده است؟
در بحث دوم که یک رویه نظری است، تلاش شده تا ارزیابی تحلیلی میان فدرالیسم و فساد سیاسی در چارچوب روش کلی حکومت در آفریقا انجام شود.
1.فدرالیسم
فدرالیسم از ریشه لاتین foedus یا foederation به معنای اتحاد یا قرارداد، یک مفهوم سیاسی است که در آن گروهی از واحدها(ایالات، استان ها، کشورها و…) با یکدیگر متعهد شده‌اند و به نمایندگی از آن ها یک حکومت مرکزی وجود دارد. اصطلاح فدرالیسم همچنین برای توصیف یک سیستم حکومتی به کار می‌رود که در آن حق حاکمیت، مطابق قانون اساسی بین یک قدرت حکومت مرکزی و واحدهای سیاسی تشکیل دهندهٔ آن(مانند ایالت ها یا استان ها) تقسیم شده است. فدرالیسم، نظامی بر مبنای قواعد دموکراسی و نهادها و سازمان هایی است که در آن ها قدرت ادارهٔ کشور، بین حکومت های ملی و ایالتی یا استانی تقسیم شده است و آنچه که اغلب فدراسیون نامیده می شود را ایجاد می کند و طرفدارانِ آن «فدرالیست» نامیده می شوند.
کشورهای دارای ساختار فدرال، عموماً طی شکل گیری ابتدایی و بنیان گذاری(چون آلمان یا ایالات متحده آمریکا) یا طی شکل گیری مجدد، مثلاً پس از جنگ یا فروپاشی(چون عراق یا روسیه) به این صورت شکل گرفته اند. در حقیقت تا به حال هیچ کشور تاریخی، یک پارچه و موجود در صحنه، روش کشور داری خود را به ساختار سیستم اصیل فدرال برنگردانده است. بالا بردن سطح حقوق ایالت ها الزاماً فدرالیسم محسوب نمی شود. سیستم حکومتی فدرال پیوسته برای جلب رضایت ایالت ها، ایل ها و اقلیت های استقلال طلب و خودمختارگرا جهت آسان سازی شکل گیری کشوری جدید یا پایداری و دوام کشوری نوسازی شده عرضه گردیده است.
می توان انواع حکومت های فدرال را به دو دسته بزرگ تقسیم کرد: دسته اول حکومت های فدرالی هستند که مبنای تقسیم جغرافیایی است و تقسیمات قومی - زبانی را در نظر نمی گیرند. بسیاری از دولت های فدرال قدیمی تر غربی مانند آمریکا، استرالیا و آلمان جزو این گروه هستند. به این گروه از دولت های فدرال، دولت های فدرال ملی گفته می شود. بیشتر این دولت ها از ادغام واحدهایی درست شده اند که از قبل به صورت مستقل وجود داشتند و علت به وجود آمدن این دولت ها، متحد کردن مردمی بود که در واحدهای متفاوت زندگی می کردند و حداقل از زبان یا فرهنگی مشترک بهره می بردند.
دسته دوم نه تنها تفاوت های قومی و زبانی را به رسمیت می شناسند، بلکه این تفاوت ها را در ایدئولوژی و مبانی خود لحاظ می کنند. این گونه دولت های فدرال را دولت های فدرال قومی می نامند. دولت های فدرال اتیوپی و عراق نمونه هایی از این دولت ها هستند.
2. فدرالیسم و میزان شفافیت
اگر فرض کنیم که مطالعات، طرفدار وجود رابطه مثبت میان فدرالیسم و غلبه بر فساد صحیح است، این انتظار به وجود می آید که باید وضعیت کشورهایی که نظام فدرالی را پذیرفته اند در عرصه شفافیت و مبارزه با فساد در مقایسه با کشورهای دارای حکومت مرکزی در ابعاد مذکور بسیار بهتر باشد. بر اساس گزارش های سازمان بین المللی شفافیت در سال2012[ii] کشورهای آفریقایی سودان، اریتره، اتیوپی، جزایر قمر و نیجریه که نظام فدرالی را پذیرفته اند، با میانگین بالایی در عرصه فساد مواجه اند.
جدول شماره (1)
میانگین فساد در برخی از کشورهای فدرالی آفریقا
| میانگین | کشور | ترتیب |
| 33 | اتیوپی | 113 |
| 28 | جزایر قمر | 133 |
| 27 | نیجریه | 139 |
| 25 | اریتره | 150 |
| 17 | سودان | 173 |
منبع: گزارش سازمان بین المللی شفافیت در سال 2012
گزارش سال 2012 سازمان فوق نشان می دهد کشورهای دیگری نیز وجود دارند که علی رغم عدم پذیرش نظام فدرالی، توانستند میانگین بهتری در عرصه شفافیت و مبارزه با فساد بر جا گذارند. برای مثال کشوری همچون بوتسوانا در مقایسه با سایر کشورهای آفریقایی میانگین مناسبی در عرصه شفافیت کسب کرد؛ به طوری که این کشور با میانگین 65 در رتبه 30 قرار گرفت.
میانگین فساد در کشورهای آفریقایی دارای حکومت فدرالی شبیه کشورهای دارای حکومت مرکزی این قاره است. به طوری که میانگین فساد در سودان(17)، چاد(19)، نیجریه(27) و کنیا(27) است. امری که نشان می دهد اجرای فدرالیسم قادر به تحقق حداقل تأثیر مثبت جهت مبارزه با فساد نیست.[iii]
3. تحلیل نظری: چرا فدرالیسم آفریقایی در کاهش شدت فساد سیاسی نقشی نداشته است؟
نهادهای سیاسی و اداری در هر کشوری که باشند، با فراغ بال و به دور از محدودیت ها فعالیت نمی کنند؛ بلکه نهادهای مذکور در فضای اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی جوامع فعالیت می کنند. بنابراین طبیعی است که فدرالیسم آفریقا با فدرالیسم اجرا شده در اروپا تفاوت داشته باشد. اگر چه به علت اقدامات استعماری جوامع آفریقایی با تغییرات اساسی مواجه شده اند، اما فضای فرهنگی سنتی این جوامع همچنان قدرتمند و تأثیرگذار است. امری که باعث ایجاد دو گانگی متناقضی در شکل جدید نهادها و روح مدیریت فعالیت ها به شکل سنتی شده است؛ مدیریتی که تمایل به هرج و مرج و عدم پایبندی به ارزش های جدید دارد. همچنین این اعتقاد وجود دارد که جوامع در شرایط پیچیده ای به سر می برند و کشورها فاقد دین واحد، ارزش های دارای توافق و ایدئولوژی مشترک هستند. در شرایط فعلی در جستجوی «خیال و آرزوی» مشترکی هستند که برای ادغام میان خیالات و آرزوهای دیگر، قصد تکیه بر آن را دارند. آیا باید فدرالیسم آفریقا را یک خیال و آرزوی واهی بدانیم که به ملت های برخی کشورها تحمیل شده است؟
اگر پاسخ به این سوال مثبت باشد، باید بگوییم حکومت های آفریقایی در قبال این امر به منافعی به شرح زیر دست می یابند:
- برای رهبران سیاسی آفریقا استفاده از بهانه حکومت غیر مرکزی برای جلب حمایت داخلی و جذب کمک های خارجی که توسط سازمان کمک کننده انجام می شود ضروری است؛ در حالی که آنها تکیه به قدرت مرکزی شان را ادامه می دهند.
- قوای مسلط بر نظام های حاکم از طریق نظام فدرالی می توانند با احساسات مردم بازی کنند و دایره مشارکت سیاسی را بدون هر گونه تغییر اساسی در ساختارهای حکومتی گسترش دهند.
- انتخابات محلی و تقسیم کشور به حکومت های محلی، عرصه نفوذ قدرت را افزایش می دهد و حکومت ها بهتر می توانند تلاش های شورشی ها در اقصی نقاط کشور بر علیه شان را رصد و تحت کنترل قرار دهند.
- در بسیاری از کشورهای آفریقایی، گروه های نژادی از ادغام هویت شان با هویت کلی حکومت ناتوان اند؛ امری که باعث می شود تا آنها با حکومت مرکزی تعامل خوبی نداشته باشند. بنابراین ترویج «خیال» و اندیشه حکومت فدرالی در حل این مشکل ایفای نقش می کند و این احساس را اگر چه به طور غیر واقع گرایانه ترویج می کند که «مردم بر مردم حکومت می کنند.»
- همچنین فدرالیسم به قدرت های حاکم این فرصت طلایی را اعطا می کند که نیروهایشان را در بخش های مختلف کشور مستقر کنند.
نظام فدرالی در سطحی بالاتر از یک بازیگر در سطح داخلی ایفای نقش می کند و به حکومت وجهه دموکراتیک اعطا می کند و بازیگران داخلی حکومت سعی می کنند تا منابع کشور را به شرکت های دارای سهام عمومی مبدل کنند و هر کدام از آنها تلاش می کنند تا بخش زیادی از منافع و سهام را به خود اختصاص دهند و آنها را به منافع خاص خود تبدیل نمایند. در غیاب اقدامات نهادهای قاطعی که ترسیم کننده مرزها و سازماندهی کننده رفتارها باشند، این گونه رقابت ها باعث کمبود شدید در بودجه کشورها می شود.
گسترده شدن بدنه دولت در دولت های فدرالی، همزمان با پایین بودن ارزش ها و اخلاقیات کاری و ضعف دستگاه های نظارتی، به تعداد بیشتری از کارکنان اجازه سرقت بی حساب و کتاب از اموال عمومی را اعطا می کند. برخی از کارشناسان معتقدند کنترل و شفافیت در دولت های دارای ساختار حکومت مرکزی، نسبت به حکومت غیر مرکزی بیشتر است. در حکومت های سلطه جو همّ و غم نخبگان مسلط، فقط به حفظ وضعیت جاری محدود نمی شود و عدم وجود حکومت مرکزی این امکان را فراهم می سازد تا گروه های با نفوذ، فرصت های بیشتری را به دست آورند و شدت فسادشان نیز تشدید شود. جدول زیر نیز که در برگیرنده وضعیت آزادی در برخی از کشورهای آفریقایی است، بر این نظر تاکید دارد. [iv]
جدول شماره (2)
میانگین آزادی در کشورهایی که نظام فدرالی را پذیرفته اند:
| وضعیت آزادی | کشور |
| آزادی نسبی | جزایر قمر |
| آزادی نسبی | نیجریه |
| فاقد آزادی | سودان |
| فاقد آزادی | اتیوپی |
| فاقد آزادی | اریتره |
منبع : گزارش موسسه بیت الحریه در سال 2012
4. فدرالیسم در سودان و نیجریه: آیا در کاهش فساد نقش داشته است؟
وضعیت سیاسی در دو کشور سودان و نیجریه تا حدود زیادی شبیه هم است و این عاملی است که آنها را در خصوص تحلیل رابطه میان فساد و فدرالیسم در آفریقا به یک نمونه خاص و متمایز مبدل می کند. این دو کشور دارای منابع طبیعی فراوان، مساحت جغرافیایی زیاد، دارای تعدد نژادی هستند؛ امری که بر دولت های این دو کشور و جنگ های داخلی تأثیر گذار است و باعث شده تا روش حکومت در این کشورها ما بین دموکراسی و حکومت نظامی در نوسان باشد و اختلافات میان نخبگان این دو کشور درباره اجرای شریعت اسلامی هنوز حل و فصل نشده است.
هر دو کشور سودان و نیجریه پس از آزمودن نظام حکومت مرکزی به سمت نظام فدرالی گرایش پیدا کرده اند. در سودان در سال 1990 دولت که در دوران نظام حکومت مرکزی متشکل از 9 اقلیم بود، در سال 1993 به 26 ولایت تقسیم شد. اما در نیجریه که دارای سه واحد اداری بود، پس از تشکیل دولت فدرالی به 36 واحد تقسیم شد. علت این تقسیم بندی در هر دو کشور، ناشی از دلایل علمی نبود؛ بلکه عوامل سیاسی و فشارهای نژادی نقش اصلی را بازی می کردند.
در هر دو کشور، روش فدرالی بر اساس سه سطح حکومتی یعنی(اتحادیه، ولایت و محله) تدوین شد. در این روش به عوامل محلی مسئولیت تأمین خدمات اساسی برای شهروندان ارائه شد.
از نظر علمی واگذاری چنین مسئولیتی به سطوح محلی، غیر قابل قبول است؛ زیرا منابع موجود در بخش محلی برای تأمین نیازهای مردم کافی نبود. این امر بخش محلی و ولایت ها را ناچار کرد تا به حکومت مرکزی تکیه کنند؛ امری که باعث شد تا فلسفه حکومت فدرالی که شامل استقلال هر ولایت در اداره اموراتش است، از بین برود.
سوبرو در توصیف فدرالیسم در نیجریه می گوید: «فدرالیسم در نیجریه باعث تمرکز ثروت و قدرت واقعی در مرکز و رقابت جهت سیطره بر قدرت فدرالی منجر به وقوع انفجارهای سیاسی، نژادی، فساد و سردرگمی شد.
وضعیت تشریح شده فوق در کشورهای دارای وابستگی های خاص اعم از وابستگی های نژادی و سیاسی بدون تردید باعث گسترش فساد و پارتی بازی در راستای بهره مندی بیشتر هر کدام از طرفین از منافع موجود می شود.
تقسیم حکومت مرکزی به حکومت های کوچک در دو کشور مذکور، منجر به نظارت مردمی بر عملکرد دولت نشد؛ بلکه بر عکس افزایش وابستگی های خاص و محدود نگرانه فرصتی طلایی برای اقدامات توأم با فساد به وجود آورد. جدول(3) رشد فساد در نیجریه و جدول شماره(4) رشد فساد در سودان از سال 2008 تا 2011 را به تصویر می کشد.
جدول شماره (3) :
| ترتیب | میانگین | سال |
| 121 | 7/2 | 2008 |
| 130 | 5/2 | 2009 |
| 134 | 4/2 | 2010 |
| 143 | 4/2 | 2011 |
منبع : گزارش های سازمان جهانی شفافیت
جدول شماره (4)
میانگین فساد در سودان از سال 2008 تا سال 2012 :
| ترتیب | میانگین | سال |
| 173 | 6/1 | 2008 |
| 179 | 5/1 | 2009 |
| 172 | 6/1 | 2010 |
| 177 | 6/1 | 2011 |
منبع:گزارش های سازمان جهانی شفافیت
فقری که اکثر شهروندان این دو کشور در آن به سر می برند، نشان می دهد که فدرالیسم نقشی در بهبود وضعیت معیشتی اکثریت مردم نداشته است. امری که مسأله کنترل و مدیریت بهتر اداری در بخش های مختلف را نفی می کند. در این دو کشور مسأله فدرالیسم فقط محدود به حاکمیت وابستگی های خاص در عرصه سیاسی و اداری محدود نمی شود؛ بلکه حاکمیت فرهنگ سلطه گرایانه هرمی، فرصت پیشرفت سیاسی، اداری و اقتصادی را برای تعداد محدودی از نخبگان فراهم کرده و سطح بالایی از نابرابری را میان آنها در مقایسه با سایر مردم به وجود آورده است. علاوه بر این فرهنگ سلطه گرانه باعث تضعیف نظارت مجلس قانون گذاری مرکزی بر عملکرد ولایت ها و همچنین مانع نظارت و اجرای اقدامات مهم جهت توقف رشد فساد شده است. بسیاری از تحقیقات انجام شده وجود رابطه شدید میان نابرابری و فساد را به اثبات رسانده اند. زمانی که از فرهنگ سلطه جویانه سخن می گوییم، منظور صرفأ وجود چنین فرهنگ هایی در حکومت های غیر دموکراتیک نیست. برای مثال در قاره آفریقا و خصوصأ در دو کشور نیجریه و سودان، علی رغم اجرای نظام های دمکراتیک، فرهنگ سلطه گرانه جاری است. این امر نشان می دهد حتی در جنبش های دمکراتیک، تفاوت های زیادی میان چشم اندازهای مردمی از یک سو و منافع نخبگان تلاش کننده جهت رسیدن به حاکمیت و کرسی های قدرت وجود دارد. در چنین شرایطی، سیاست های مبارزه با فقر تبدیل به رویایی می شود که تحقق آن به سختی امکان پذیر است. تحقیقات انجام شده در بسیاری از کشورهای آفریقایی، آسیایی و اروپایی درباره رابطه نظام های فدرالی و مبارزه با فقر نشان داده اند که فدرالیسم نقشی در کاهش فقر اکثر شهروندان کشورهای در حال توسعه نداشته است.
نتیجه گیری
این مقاله نشان می دهد که فدرالیسم اجرا شده در آفریقا، نقشی در پیش گیری از فساد سیاسی نداشته است. بنابراین ضروری است که تصمیم گیرندگان سیاسی قبل از اجرایی ساختن چنین سبک حکومتی، با دقت بیشتری عمل کنند. فدرالیسم درهای جدیدی را برای فساد سیاسی می گشاید و فقدان ایدئولوژی و هدف دقیق باعث می شود تا عاملی به نام منافع شخصی، سیاستمداران را در این گونه نظام ها گرد هم آورد. آنچه که در اینجا مورد تاکید قرار می گیرد، آن است که نویسنده قصد مخالفت با حکومت های فدرالی دموکراتیک را ندارد؛ بلکه باید تلاش شود در جوامع مختلف، قبل از آنکه برای تقسیم، سازماندهی قدرت اقدام شود، برای شکل گیری حاکمیت صحیح تلاش گردد.
در کشورهای آفریقایی که از تعددیت نژادی رنج می برند، فدرالیسم فقط می تواند به طور محدود و موقتی برچالش ها و منازعات غلبه کند و راه حل دائمی و کاملأ موفق تلقی نمی شود. مثال عینی در این خصوص، سودان است که علی رغم اجرایی شدن روش حکومتی فدرالی در آن، جنوب این کشور از آن جدا شد و بر تصمیم گیرندگان ضروری است به جای تکیه صرف به نظام حکومتی فدرالی، به دنبال مکانیزم های حاکمیتی بهتری باشند؛ مکانیزم هایی که بتواند با ریشه ها و علل چالش ها و درگیری ها در کشورها مقابله کند و سیستم حکومت فدرالی به تنهایی نمی تواند عامل بر قراری عدالت در بخش های مربوط به قدرت و ثروت باشد.
975/701/ر
اسد شکورپور خطبه سرا
فهرست منابع
مجله عربی علوم سیاسی ، مرکز مطالعات وحدت عربی ، شماره شماره 38 ، سال 2013[i]
سازمان جهانی شفافیت یک سازمان جهانی است که به مساله مبارزه با فساد در جهان می پردازد[ii]
مجله عربی علوم سیاسی ، مرکز مطالعات وحدت عربی ، شماره 38 ، سال 2013[iii]
گزارش موسسه بیت الحریه در سال 2012[iv]
گزارش های ارائه شده توسط سازمان جهانی شفافیت طی سال های 2008 تا 2012[v]
ارسال نظرات