وظیفه تطبیقی، تفسیری و نظارتی شورای نگهبان و فلسفه تأسیس این شورا

اشاره: روز 26 تیرماه ۱۳۵۹، سالروز تاسیس شورای نگهبان به فرمان بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران است؛ نهادی که در بیش از ۴ دهه گذشته، علاوه بر مطابقت مصوبات مجلس با قانون و شرع، مسئولیت نظارت بر بررسی صلاحیت نامزد‌های انتخاباتی و بازرسی و روند انتخابات را برعهده داشته است.

در همین راستا خبرنگار سرویس سیاسی خبرگزاری رسا، با حجت الاسلام والمسلمین محمد جواد مهری رئیس دفتر نظارت و بازرسی انتخابات استان قم درباره فلسفه و ضرورت تاسیس شورای نگهبان و جایگاه و وظایف آن گفت‌وگویی انجام داده است که مشروح آن را در ادامه می خوانید: 

رسا- از چگونگی تأسیس شورای نگهبان و سیر تاریخی که پس از انقلاب تاکنون پشت سر گذاشته، بفرمایید؟

حضرت امام خمینی(ره) از همان روزهای ابتدایی پیروزی انقلاب اسلامی، اصرار و تأکید ویژه‌ای بر شکل‌گیری هر چه زودتر ساختار سیاسی و ریل‌گذاری برای نهادهای قانونی نظام نوپای جمهوری اسلامی داشتند. از همین رو با برگزاری انتخابات مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی در ۱۲ مرداد ۱۳۵۸ و پس از سه ماه تلاش و فعالیت فوق‌العاده، تدوین و تنظیم قانون اساسی در ۲۴ آبان ۱۳۵۸ آماده و در ۱۲ آذر ۱۳۵۸ در یک همه پرسی به تصویب نهایی ملّت رسید. یکی از نوآوری‌های قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیش بینی نهاد «شورای نگهبان» بود.

لذا پس از این یکسال و ۸ روزی که از پیروزی انقلاب گذشت و فرایند تدوین و تصویب قانون اساسی طی شد، در شامگاه روز سه‌شنبه ۳۰ بهمن ۱۳۵۸ حضرت امام خمینی(ره) طی حکمی حضرات آیات: حاج شیخ عبدالرحیم ربانی شیرازی، حاج شیخ لطف‌الله صافی، حاج شیخ محمدرضا مهدوی کنی، حاج شیخ غلامرضا رضوانی، حاج شیخ احمد جنتی، حاج شیخ یوسف صانعی را به عنوان شش نفر فقیه شورای نگهبان منصوب کردند. و این خبر توسط فرزند امام مرحوم حاج سیداحمدآقا خمینی اعلام گردید.

در روز بعد یعنی اول اسفند ۱۳۵۸ آیت‌الله ربانی شیرازی، عضو شورای نگهبان طی گفتگویی با روزنامه کیهان عنوان داشت: این شورا بعد از اینکه مجلس تشکیل شد، شروع به کار می‌کند. البته باید ۶ نفر دیگر از حقوقدانان مسلمان توسط شورای عالی قضایی انتخاب شوند و به مجلس معرفی شوند تا شورای نگهبان تکمیل شود. یعنی شورای نگهبان زمانی کار خود را شروع می‌کند که شورای عالی قضایی و مجلس شورای ملی تشکیل شده باشد.

با برگزاری مرحله اول اولین دوره انتخابات مجلس شورای اسلامی در ۲۴ اسفند ۱۳۵۸ و نیز دومین مرحله در ۱۹ اردیبهشت ۱۳۵۹ مجلس اول کار خود را در ۷ خرداد ۱۳۵۹ آغاز کرد. در تیرماه ۵۹ از سوی شورای عالی قضایی ۱۲ حقوقدان به نام‌های آقایان سیدحسین مرتضوی، علی آراد، مهدی هادوی، حسین مهرپور، گودرز افتخار جهرمی، محمد صالحی، حسین حجتی، محمود فهیمی، سیدهاشم طباطبائی، سیدجلال‌الدین مدنی‌کرمانی، محمدجعفر لنگرودی و محسن هادوی برای انتخاب ۶ حقوقدان شورای نگهبان به مجلس معرفی شدند. بحث نمایندگان در مورد این ۱۲ نفر در در ۲۳ و ۲۶ تیرماه صورت گرفت و رأی‌گیری در تاریخ ۲۶ تیرماه انجام شد.

در این رأی‌گیری آقایان مهرپور، محسن هادوی، مهدی هادوی، علی آراد، گودرز افتخار جهرمی و محمد صالحی انتخاب شدند. بنابراین در ۲۶ تیرماه ۱۳۵۹ اعضای شورای نگهبان تکمیل و رسماً کار خود را آغاز نمود. به همین دلیل ۲۶ تیرماه سالروز تأسیس شورای نگهبان قانون اساسی نام گرفت.

این نهاد از بدو تاسیس تاکنون توسط چهار دبیر اداره شده؛ آیت‌الله مهدوی کنی از تیرماه تا آبان ۱۳۵۹ به عنوان دبیر موقت، آیت‌الله صافی گلپایگانی از آذر ۱۳۵۹ تا خرداد ۱۳۶۷، آیت‌الله محمدی گیلانی از تیر ۱۳۶۷ تا تیر ۱۳۷۱ و آیت‌الله جنتی از تیر ماه ۱۳۷۱ تاکنون.

رسا- گفتید یکی از نوآوری‌های قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیش بینی نهاد «شورای نگهبان» بود. فلسفه و ضرورت تاسیس چنین نهادی چه بوده؟ 

ضرورت تاسیس چنین نهادی به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی است و به منظور پاسداری از احکام اسلام و همچنین قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها. لذا برای این منظور، شورایی به نام «شورای نگهبان» با ترکیب زیر تشکیل می شود: ۱- شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز، انتخاب این عده با مقام رهبری است. ۲- شش نفر حقوقدان، در رشته‌های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می‌شوند و با رأی مجلس انتخاب می‌گردند.

البته پیشینه نهادی با وظایفی کم و بیش شبیه همین شورای نگهبان فعلی، به عصر مشروطیت باز می‌گردد. زمانی که مجادلات بسیار جدی میان مشروطه خواهان از یک طرف و مشروطه‌ی مشروعه خواهان از سوی دیگر بر سر اسلامی بودن یا نبودن قانون اساسی درگرفت، نهایتاً و پس از کشمکش‌های فراوان، این تلاش‌های آیت‌الله شهید شیخ فضل‌الله نوری بود که به ثمر نشست و در اصل دوم متمم قانون اساسی گنجانده شد.

اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه که بعدها به «تراز اول» مشهور شد، می‌گوید: مقرر است در هر عصری از اعصار، هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند، باین طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسلام بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند، پنج نفر از آن‌ها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا بحکم قرعه تعیین نموده، بسمت عضویت بشناسند تا موادی‌که در مجلسین عنوان می‌شود، به ‌دقت مذاکره و غور بررسی نموده، هریک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد، طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیأت علماء در این باب، مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت ‌عصر عجل‌الله فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.

هرچند این اصل به جز مدت محدودی در همان صدر مشروطه با حضور علمایی چون شهید آیت‌الله سیدحسن مدرس، شکل اجرایی به خود نگرفت و در طول دوران ۱۷ ساله‌ی آخر سلسله‌ی قاجار و ۵۳ ساله پهلوی به محاق فراموشی رفت؛ اما با طلوع خورشید انقلاب اسلامی و به همّت بزرگانی چون آیت‌الله شهید بهشتی در مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی به شکلی پیشرفته، جامع و کامل‌تر و در قالب نهادی مترقی به نام «شورای نگهبان» بدان جامه عمل پوشانده شد.

رسا- یکی از وظایف مهم شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات‌ها است، در این زمینه توضیحی بفرمایید؟

به صورت مصداقی شورای نگهبان سه وظیفه اصلی دارد: ۱. وظیفه تطبیقی ۲. وظیفه تفسیری ۳. وظیفه نظارتی

وظیفه تطبیقی؛ به این معنا که طبق اصول ۴، ۶۹، ۷۲، ۹۶و ۹۷ و بند ۱ اصل ۱۷۷ قانون اساسی؛ مصوبات مجلس، چه در قالب طرح در مجلس مطرح شده توسط نمایندگان و چه در قالب لایحه از طرف دولت به مجلس ارائه ‌شود. وقتی تصویب شد برای تایید به شورای نگهبان می‌آید. شورای نگهبان باید این مصوبات را بررسی کند که اولاً با شرع مقدس مغایرت نداشته باشد. ۲و ثانیاً با قانون اساسی مغایرت نداشته باشد. یعنی تطبیق دهد مصوبات را با قانون اساسی و شرع مقدس که مغایرتی نداشته باشد.

وظیفه دوم؛ وظیفه تفسیری است. به این معنا که طبق اصل ۹۸؛ اگر ابهامی در تفسیر اصول قانون اساسی برای دولت، قوه مقننه و قوه قضاییه پیش آمد، تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است. وظیفه سوم؛ وظیفه نظارتی است. به این معنا که طبق اصول ۹۹ و ۱۱۸ قانون اساسی، شورای نگهبان یک وظیفه نظارتی دارد.

شما می دانید برای اینکه جمهوریت نظام تحقق پیدا کند، و مردم بر سرنوشت خود حاکم باشند، یک راه وجود دارد و آن اینکه، انتخاب تمام ارکان نظام از رهبری (غیرمستقیم) تا ریاست جمهوری، نمایندگان مجلس و همه پرسی‌ها بدست خود مردم باشد. یعنی تحقق نظام مردم سالار، فقط، از راه انتخابات است.

شورای نگهبان از سال ۱۳۶۰ رسماً نظارت بر انتخابات‌ها را نیز برعهده گرفت. اولین انتخاباتی که با نظارت شورای نگهبان برگزار شد، دومین دوره انتخابات ریاست جمهوری و انتخابات میان دوره‌ای اولین دوره مجلس شورای اسلامی در ۲ مرداد ۱۳۶۰ بود. شورای نگهبان مجموعاً ۱۳ انتخابات ریاست جمهوری، ۱۱انتخابات مجلس شورای اسلامی، ۵ انتخابات مجلس خبرگان رهبری، یک همه پرسی قانون اساسی و حدود ۲۰ انتخابات میان دوره‌ای مجلس شورای اسلامی و خبرگان رهبری را نظارت کرده است.

در این میان رفراندوم جمهوری اسلامی، انتخابات مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی، اولین همه‌پرسی قانون اساسی، اولین انتخابات ریاست جمهوری و نیز اولین انتخابات مجلس شورای اسلامی که همگی در سال ۱۳۵۸ برگزار شدند، به دلیل عدم تشکیل شورای نگهبان زیر ذره‌بین نظارت این نهاد قرار نگرفتند.

رسا- شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات‌ها را استصوابی می‌داند، همان چیزی که امروزه مورد مناقشه برخی از سیاسیون و احزاب و جریانات است. در این زمینه توضیحاتی بفرمایید؟

بلی! یکی از وظایف مهم شورای نگهبان نظارت بر این انتخابات‌هاست و این نظارت از اصل ۹۹ قانون اساسی اتخاذ شده است که شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.

شورای نگهبان، به‌عنوان مرجع تفسیرکننده قانون اساسی، این نظارت را استصوابی می‌داند. در واقع، نظارت استصوابی یک مسئله عقلایی است که در بسیاری از کشورها و نظام‌های دنیا پذیرفته شده است. در اغلب کشورهای جهان و نزد تمامی عقلای عالم، برای تصدی مسئولیت‌های مهم، یک سری شرایط ویژه در نظر گرفته می‌شود، تا هم وظایف محوله به فردِ مورد نظر به‌درستی انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بی‌کفایتی مسئول برگزیده، پایمال نگردد.

از این رو، امروزه در دمکراتیک‌ترین نظام‌های دنیا نیز شرایط ویژه‌ای برای انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان در نظر گرفته می‌شود و قانون، مرجعی رسمی را برای اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان تعیین می‌کند. این مرجع رسمی عهده‌دار بررسی وضعیت و روند اجرای انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان می‌باشد. ضمن آنکه کنترل اعمال مجریان (وزارت کشور) برای برطرف کردن اشتباهات یا سوءاستفاده‌های احتمالی نهاد اجرایی و همچنین پاسخگویی به شکایات و اعتراضات واصله از مجریان انتخاباتی، نیز نیاز به نهادی مستقل از برگزارکننده انتخابات دارد.

رسا- درباره مبانی حقوقی نظارت استصوابی شورای نگهبان هم مطالبی را بفرمایید؟ 

حقوقدانان دلایل حقوقی متعددی را جهت اثبات استصوابی بودن این نظارت ذکر کرده اند که من به اهم آنها اشاره می کنم: در اصل ۹۹ قانون اساسی، کلمه «بر عهده دارد» آمده است و این بیان کننده حق مسیولیت است؛ یعنی مسئولیت نظارت بر عهده شورای نگهبان است؛ بنابراین، این نظارت باید ضمانت اجرایی نیز داشته باشد؛ پس باید استصوابی باشد.

حقوقدانان می گویند: هرگاه در یک عبارتِ حقوقی، لفظی عام و بدون قید و شرط آورده شود، عام بودن و قید و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق بودن آن را می‌رساند. لذا از آن جایی که در این اصل، نظارت به صورت عام بیان شده نشان‌دهنده مطلق بودن یعنی استصوابی بودن آن است و نظارت حقیقی نیز همین است که ناظر حق اظهارنظر و نفی و اثبات و تأیید و تکذیب داشته و نظارت او شامل تمام مراحل عمل عامل باشد.

دلیل دوم، «وحدت سیاق» است؛ به این‌ صورت که ما در همه‌جای قانون اساسی هنگامی که بحث از برگزاری انتخابات از سوی وزارت کشور را می‌بینیم، به نظارت شورای نگهبان نیز برمی خوریم. خود این امر دلیل بر نظارت مطلق و عام و استصوابی شورای نگهبان است که همه مراحل و مقاطع انتخابات را در برمی‌گیرد و سوم اینکه تجربه سایر کشورها نیز بیانگر استفاده از این نوع نظارت بر انتخابات است.

رسا- پیرو همین صحبت های شما، مگر در کشورهای دیگر هم چنین نهادی داریم؟

نگاه کنید، پاسداری از قانون اساسی، موضوعی است که در تمامی کشورها اهمیت دارد. هر کشوری که قانون اساسی مدونی دارد، برای حراست از آن تدبیری اندیشیده شده، در غیر این صورت ممکن است، دولت‌ها به اصول آن اعتنایی نکنند و آن را به طور مکرر نقض نمایند. به طور معمول در دنیا، دو روش برای کنترل مصوبات مجلس و بررسی عدم مغایرت آن با قانون اساسی وجود دارد. یکی روش کنترل سیاسی است؛ یعنی یک نهاد سیاسی، این وظیفه را برعهده می گیرد. مثل فرانسه، شورای قانون اساسی دارد. و دوم روش کنترل قضایی است؛ یعنی یک نهاد قضایی و محکمه عالی این وظیفه را برعهده می‌گیرد. مثل کشورهای امریکا، آلمان، ایتالیا، ژاپن، کره جنوبی؛ دیوان قانون اساسی یا دادگاه قانون اساسی دارد.

در کشور ایران، حراست از قانون اساسی، به عهده شورای نگهبان است. البته مساله پاسداری از احکام شرع، تنها در کشور ما که نوع حکومت، دینی است مطرح می‌شود. من در ادامه چند نمونه را عرض کنم. در قانون اساسی کشور ایتالیا به استناد اصول ۱۳۴ تا ۱۳۷، نهادی به نام «دیوان قانون اساسی» کار نظارت بر مجلسین را بر عهده دارد.

در قانون اساسی فرانسه نهادی به نام «شورای قانون اساسی» پیش‌بینی شده که شبیه شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. این شورا بر انتخابات و رفراندوم نظارت می‌کند و به کلیه شکایات و اعتراضات مربوط به انتخاب اعضای قوه مقننه رسیدگی و از طرح اینگونه مسائل در دستگاه قانون گذاری ممانعت می‌نماید. این شورا همچنین عالی‌ترین مرجع قانونی برای تفسیر قانون اساسی و اظهارنظر در مورد آن است. بنابر ماده ۵۸ و ۶۰ قانون اساسی، این شورا وظیفه نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و مراجعه به آرای عمومی را بر عهده دارد و طبق ماده ۵۹ به‌عنوان مرجع حل اختلاف، در اختلافات ناشی از اجرای مقررات مربوط به انتخابات نمایندگان و سناتورها (انتخابات مجلسین) حکم خواهد داد.

یکی دیگر از کشورهایی که نهادی با صلاحیت‌هایی شبیه شورای نگهبان پیش‌بینی کرده، آلمان است. در فصل نهم قانون اساسی این کشور که اختصاص به اجرای عدالت و سازمان دادگاه‌ها دارد، ماده ۹۲، اقتدار قضایی را به دادرسان واگذار کرده که این اقتدارات با دادگاه‌های قانون اساسی فدرال و دادگاه‌های ایالات اجرا می‌شود و از آنجا که بر اساس بند یکم ماده ۴۱، رسیدگی به صحت انتخابات در مسیولیت مجلس فدرال است، در مورد عزل و نصب نمایندگان عضو مجلس فدرال و شکایات مربوط به تصمیمات مجلس فدرال، دادگاه قانون اساسی صلاحیت دارد.

رسا- از این که وقت تان را در اختیار ما قرار دادید تشکر می کنیم.

من هم از شما تشکر می کنم که صبر و حوصله به خرج دادید و پای صحبت های ما نشستید. موفق باشید.