ریشه‌های کاهش سهم فرهنگ از بودجه کشور

اشاره: کاهش اهمیت بودجه فرهنگی در سیاست‌گذاری‌های کلان کشور به دلایل مختلفی برمی‌گردد که مهم‌ترین آنها عدم درک صحیح از نقش بنیادین فرهنگ در پیشرفت جامعه است، در دولت‌های مختلف، عدم اعتقاد به تأثیر عمیق فرهنگ بر سایر عرصه‌ها و رویکردهای حداقلی به فرهنگ، سهم سازمان‌ها و برنامه‌های فرهنگی از بودجه را کاهش داده است، همچنین مشکلاتی چون موازی‌کاری و رقابت ناسالم میان نهادهای فرهنگی، گزارش‌سازی‌های غیرمؤثر و ناتوانی در اجرای به موقع برنامه‌های فرهنگی باعث هدررفت منابع و کاهش اثرگذاری آنها شده است، در شرایط مالی محدود، بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و مشارکت بخش خصوصی می‌تواند به افزایش کارایی برنامه‌ها کمک کند، اما بدون نظارت صحیح بر محتوای فرهنگی و ایجاد یک سازوکار نظارتی مؤثر، اثربخشی آنها همچنان در معرض تهدید قرار دارد و از این‌رو بهبود بهره‌وری در این عرصه تنها از طریق هماهنگی بهتر میان دستگاه‌های فرهنگی و نظارت جامع بر برنامه‌ها ممکن خواهد بود.

در این زمینه خبرنگار سرویس فرهنگی و اجتماعی خبرگزاری رسا، با حجت الاسلام محمد حسین جاویدی پژوهشگر حوزه سیاست‌گذاری فرهنگی گفت‌وگویی انجام داده است که در ادامه خواهد آمد:

رسا ـ به نظر شما چه عواملی باعث شده است که در سیاست‌گذاری‌های کلان کشور به بودجه فرهنگی اهمیت کمتری داده شود؟ آیا این مسئله ریشه در رویکردهای مدیریتی دارد یا اولویت‌بندی‌های اشتباه در سیاست‌گذاری کلان؟

کاهش اهمیت به بودجه در دولت‌های مختلف و دوره‌های مختلف مجلس شورای اسلامی، ممکن است عوامل و ریشه‌های متفاوتی نیز داشته باشد، اما آنچه که می‌توان به عنوان یک عامل مشترک در دوره‌های گذشته مشاهده نمود، عدم اعتقاد به نقش بنیادین فرهنگ در پیشرفت کشور است.

ملاحظه فرهنگ به مثابه یک بخش از جامعه و نه تمام آن و عدم ادراک حضور و تأثیر عمیق فرهنگ در همه عرصه‌ها امری است که در هر دوره از دولت یا مجلس می‌تواند اثر بسزایی در گرایش دولتمردان به کاهش بودجه‌های فرهنگی داشته باشد، در حالی که به تعبیر مقام معظم رهبری مدّظله‌العالی فرهنگ واقعاً زیربناست و بنیان‌های فرهنگی حاکم بر ذهن افراد جامعه در زندگی آنها مؤثر خواهد بود.

البته رویکردهای مدیریتی در تعیین مناسبات میان دولت و فرهنگ هم در برخی دولت‌ها موجب کاهش سهم سازمان‌ها و برنامه‌های فرهنگی از بودجه شده است، قائل بودن به دولت حداقلی در عرصه فرهنگ که به معنای لزوم کاهش مداخلات دولت در فرهنگ است موجب می‌گردد تا دولت خود را متکفل همه ابعاد فرهنگ جامعه ندانسته و به حداقل مداخلات فرهنگی همچون آموزش عمومی و فراهم آوردن زیرساخت‌های حیاتی برای برنامه‌های فرهنگی و هنری بسنده نماید.

در دولت فعلی هم به نظر می‌رسد مشاوره‌هایی که به رئیس جمهور محترم در این خصوص ارائه می‌شود از چنین رویکرد حداقلی نسبت به فرهنگ حمایت می‌کند، در شهریور ماه سال گذشته که رئیس جمهور از دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی اولویت‌های فرهنگی کشور را مطالبه کرده بودند، این بیم وجود داشت که این اولویت‌ها به منظور تحقق رویکرد حداقلی و اعمال محدودیت در بودجه‌های فرهنگی مورد استناد قرار گیرد.

در چنین وضعیتی آن بخش‌ها و عرصه‌هایی که متولی حاکمیتی داشته و نهاد یا سازمانی قدرتمند متکفل آن باشد از طریق اعمال نفوذ و لابی‌گری سهم بیشتری یافته و بخش‌هایی که بازیگر قدرتمندی نداشته باشند از برنامه بودجه حذف شده یا سهم اندکی دریافت می‌کنند.

این در حالی است که تعطیلی برخی برنامه‌های فرهنگی حتی در مقطعی یک ساله ممکن است آن حوزه فرهنگی را سال‌ها به عقب کشانده و جبران آن هزینه‌های بیشتری را در آینده بر کشور تحمیل کند. برنامه‌های فرهنگی همانند یک پروژه عمرانی همچون ساخت یک پل یا ساختمان نیستند که اگر در اثناء پروژه، بودجه آن کاهش یافته یا حتی قطع شود، در سال‌های بعد بتوان با کمترین هدررفت منابع آن را تکمیل کرد، اما شاید گرایش دولتمردان به تمرکز بر برنامه‌هایی که نتایج محسوس داشته و قابل گزارش عینی به مردم باشند، موجب می‌شود تا از پیامدهای کاهش بودجه فرهنگی غافل بمانند.

در این میان دستگاه‌ها و سازمان‌های فرهنگی نیز در بدبینی دولتمردان و متصدیان بودجه به عرصه فرهنگ مقصّرند، در برخی موارد موازی‌کاری و عدم تمایل به اجرای پروژه‌های مشترک از سوی این سازمان‌ها رقابت‌های ناسالم میان آنها و حتی خنثی‌سازی ناخواسته فعالیت‌های یکدیگر متأسفانه موجب هدررفت منابع فرهنگی می‌شود.

همچنین گاه شنیده می‌شود که برنامه‌های فرهنگی ارائه شده توسط برخی سازمان‌ها برای دریافت یک ردیف بودجه خاص، تنها یک عنوان یا طرح اولیه متناسب با آن ردیف بودجه بوده و محتوای واقعی این برنامه‌ها و یا اصلاً اجرای چنین برنامه‌هایی دارای ابهام است.

معمولاً نظارت بر این برنامه‌ها از طریق گزارشات این سازمان‌ها صورت می‌گیرد که گاهی اوقات با گزارش‌سازی و یا ارائه یک گزارش به دو یا چند مرجع برای دریافت مستقیم و غیرمستقیم بودجه مواجه هستیم و گاه نیز شاهد کشمکش بر سر عدم ارائه گزارش بابت برخی ارقام بودجه‌ای و اموری از این قبیل هستیم که موجب می‌شود تا نگرشی خاص نسبت به سازمان‌ها و فعالان فرهنگی شکل گرفته و همچون داستانی پندآموز سینه به سینه میان مدیران و مسئولان ذی‌ربط در کشور نقل شده و به فرهنگی سازمانی علیه سازمان‌های فرهنگی تبدیل شود.

پس در کل می‌توانیم بگوییم این قدرت فرهنگ است که موجب تضعیف فرهنگ می‌شود! در واقع این قدرت بنیان‌های فرهنگی و گزاره‌های حاکم بر ذهن مسئولان است که موجب تضعیف در روند بهبود و اصلاح فرهنگ جامعه می‌شود، چه این گزاره‌های فرهنگی مربوط به نقش فرهنگ باشند، چه مربوط به حدود مداخله دولت در فرهنگ و چه مربوط به نگرش به متولیانِ فرهنگ، به هر حال این فرهنگِ مدیریت جامعه است که در نهایت موجب کاهش سهم فرهنگ از بودجه می‌شود.

رسا ـ سازوکار فعلی تخصیص بودجه به نهادهای فرهنگی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ آیا نظام تخصیص شفاف و عادلانه‌ای وجود دارد؟ برای بهبود این روند، چه اصلاحاتی در ساختار یا فرآیندهای موجود پیشنهاد می‌کنید؟

تخصیص بودجه در مرحله تدوین لایحه بودجه، امری تخصصی است و این موضوع از یک سو موجب می‌شود تا کسانی که متخصص در بودجه‌ریزی نبوده و تسلط کافی بر این دانش نداشته باشند در فرایند تعیین و تصویب بودجه، نقش کمرنگ‌تری داشته باشند.

نهادهای فرهنگی نیز با بهره گرفتن از مشاوران و متخصصان این حوزه تلاش می‌کنند تا این نقیصه را برطرف سازند اما گاه توفیق چندانی در امر پیدا نمی‌کنند و نمی‌توانند آنچه را که به نظرشان عادلانه‌تر است را به کرسی بنشانند و در نهایت پیروزی در این رقابت ناسالم از آنِ بازیگرانی خواهد بود که یا از متخصصان توانمندتری بهره گرفته‌اند و یا از نفوذ بیشتری نسبت به سایر سازمان‌های فرهنگی برخوردار بوده‌اند. 

تغییر ساختارها و فرایندها نیز بدون داشتن پیش‌نیازهای آن از جمله سرمایه‌های انسانی، نمی‌تواند موفقیتی در بلندمدت کسب نماید و چه بسا خروجیِ این تغییرات با انتقادات شدید متخصصان حوزه بودجه‌ریزی همراه شود، شاید تربیت متخصصان بودجه‌ریزی متعهدِ به فرهنگ و یا شناسایی متخصصانی از سازمان برنامه و بودجه که دغدغه‌های فرهنگی آنها به دغدغه‌های توسعه اقتصادی و صنعتی بچربد، و تلاش برای استقرار و قدرت یافتن این متخصصانِ متعهد به فرهنگ در فرایند تعیین و تصویب بودجه توفیقی بیشتر و عدالت فراگیرتری را برای سازمان‌ها و برنامه‌های فرهنگی به همراه داشته باشد و این تغییراتِ انسانی به خودیِ خود، زمینه تغییرات ساختاری و فرایندی متناسب را به دنبال خواهد داشت.

در رابطه با تخصیص بودجه اگر از مرحله تعیین و تصویب بودجه عبور کنیم دو مرحله مهم دیگر نیز وجود دارد که نباید از آنها غفلت شود، یکی شیوه اجرای برنامه بودجه است و دیگری شیوه نظارت بر اجرای آن در مباحث قبلی از مشکلاتی که خودِ سازمان‌های فرهنگی عامل آن هستند و می‌تواند موجب کاهش بودجه فرهنگی شود بحث کردم. 

اما در مورد سازمان‌های فرهنگی نباید یکطرفه قضاوت کرد، شیوه توزیع بودجه به‌گونه‌ای است که موجب می‌شود تا برخی از مشکلاتی که بیان شد، به ناچار بروز یابند، چند سال قبل که با رئیس یکی از سازمان‌های فرهنگی بزرگ در کشور گفت و گو می‌کردیم، ایشان بیان می‌کردند که تا پایان شهریورماه تنها 27 درصد از بودجه مصوب این سازمان محقق شده است و این به معنای آن بود که آنها با گذشت نیمی از سال، نتوانسته بودند هیچ برنامه سالانه مؤثری را اجرایی کنند و بیشتر بودجه دریافتی را صرف حقوق کارمندان و هزینه‌های جاری سازمان کرده بودند. 

حتی اگر چنین سازمانی در نیمه دوم سال و یا در انتهای سال، باقیمانده بودجه خود را دریافت کند، این امر نمی‌تواند ضامن دستیابی به اهداف برنامه بودجه و اسناد بالادستی آن باشد، به دیگر بیان حتی اگر توزیع بودجه دچار انحراف از برنامه نشود و تنها تأخیر در اجرای برنامه داشته باشد این تأخیر در اجرای برنامه بودجه، موجب انحراف در برنامه‌های فرهنگی خواهد شد و انحراف از برنامه‌ها نیز موجب کسر بودجه سال آینده سازمان مذکور می‌شود.

حال برای حل این معضل، سازمان‌های فرهنگی به جذب منابع از سایر مراجع پرداخته و گاه گزارش عملکرد یکسانی را به دو مرجع ارائه می‌کنند، تزریق باقیمانده بودجه در پایان سال نیز متأسفانه گاه این سازمان‌ها را به سوی ریخت و پاش‌های بی‌حساب و کتاب می‌کشاند که اثر فرهنگی ناچیزی داشته و تنها عدم کسر بودجه در سال آینده را برای آن سازمان‌ها به ارمغان می‌آورد.

حتی در صورتی که برنامه‌های فشرده فرهنگی و اجتماعی انتهای سال، به درستی و بدون دست‌پاچگیِ بودجه‌ای اجرا گردند، باز هم اثر مطلوب را به دنبال نخواهند داشت، با یک مثال ساده دلیل این امر روشن می‌گردد، اگر یک محصول تجاری که مختص فصل خاصی از سال نباشد تبلیغات خود را فقط در یک فصل از سال انجام دهد و در آن فصل حتی تمام توان تبلیغاتی خود را به کار گیرد، نمی‌تواند اطمینان داشته باشد که در سه فصل دیگر مردم در میان انبوهی از تبلیغات دیگر آن محصول تجاری را به یاد بیاورند و آن را در اولویت خرید خود قرار دهند.

این نوع تبلیغات همچون بوته خاری است که زود می‌سوزد و شلعه‌ور می‌شود و زود هم خاموش می‌شود و تنها اثری مقطعی بر محیط خود می‌گذارد، برنامه‌های فرهنگی نیز نیازمند استمرار و تداوم در جامعه هستند و نمی‌توان انتظار داشت که در شرایط تبلیغات گسترده دشمن، تجمع برنامه‌های فرهنگی در مقطعی از زمان اثری مداوم و مؤثر بر جامعه بگذارد، چنین وضعیتی در نهایت منجر به بدبینی به سازمان‌ها و برنامه‌های فرهنگی و تردید نسبت به اثربخشی آنها شده و سازوکار بودجه فرهنگی را نیز وارد یک چرخه نزولی و ناتمام می‌کند.

بخش مهم دیگر نظارت بر اجرای برنامه بودجه و برنامه‌های فرهنگی ارتزاق‌کننده از بودجه است، جنس برنامه‌های فرهنگی به گونه‌ای است که نظارت شکلی بر برنامه‌ها و یا نظارت فرایندی بر آنها و دریافت گزارشات اجرای این برنامه‌ها نمی‌تواند ضامن دستیابی به اهداف فرهنگی کشور باشد، همانطور که لایه سخت و قابل محسوس فرهنگ بخش کوچکی از آن را تشکیل می‌دهد، فرم و ساختار برنامه‌های فرهنگی نیز هرچند مهم است اما بخش کوچکی از این برنامه‌ها را شکل می‌دهد. 

بخش اعظم و مهمتر این برنامه‌ها، محتوای آنها است که نیازمند بررسی تخصصی‌تری است که شاید از عهده سازمان برنامه و بودجه کشور و کارشناسان این سازمان خارج باشد، در واقع ارزیابی برنامه‌های فرهنگی و نظارت بر بودجه فرهنگی، الگوی متناسب خود را لازم دارد، الگویی که از یک سو به تحلیل اسلامی نظریه برنامه و ره‌آوردهای آن برنامه فرهنگی بپردازد و از سوی دیگر انسجام و هم‌افزایی این برنامه‌ها را در یک نقشه کلان فرهنگی بسنجد.

رسا ـ با توجه به محدودیت‌های مالی چه استراتژی‌ها و روش‌هایی می‌توان اتخاذ کرد تا با بودجه فعلی، حداکثر بهره‌وری ممکن در حوزه فرهنگ به دست آید؟ آیا فناوری‌های نوین یا مشارکت بخش خصوصی می‌توانند نقش موثری ایفا کنند؟

اگر در دستیابی به حداکثر بهره‌وری به هر دو وجه بهره‌وری یعنی کارایی و اثربخشی توجه داشته باشیم، می‌توانیم در مورد نقش فناوری‌های نوین یا مشارکت بخش خصوصی تحلیل دقیق‌تری انجام دهیم، فناوری‌های نوین و یا مشارکت بخش خصوصی می‌توانند در کاهش هزینه‌ها و حتی افزایش کیفیت فرمی و شکلی برنامه‌های فرهنگی خصوصاً در بخش صنایع فرهنگی مؤثر باشند.

مثلا در بخش آموزش، هنر، سینما، تئاتر، موسیقی این دو عامل می‌توانند راهکاری برای جبران محدودیت‌های مالی باشد، اما همان مشکل معرفتی و محتوایی فرهنگ که بخش اعظم و مهم آن است در اینجا هم باقی خواهد ماند، در واقع این دو عامل ممکن است بهره‌وری را در بُعد کارایی افزایش دهند اما در بُعد اثربخشی ضمانتی برای ارتقا وجود نخواهد داشت.

اثربخشی در فرهنگ قطعاً متفاوت از صنعت و پیچیده‌تر از آن است، اثربخشی در فرهنگ ترکیبی از کیفیت، انتظار مخاطب و معیارهای متعالی است، آنچه که می‌تواند وجود معیارهای متعالی و رشد دهنده جامعه را در برنامه‌های فرهنگی تضمین نماید، نظارت معرفتی و محتوایی است.

مؤلفه مالی و اقتصادی برنامه‌های فرهنگی هرچند مهم است اما تنها مؤلفه بهره‌وری این برنامه‌ها نیست، جذاب‌سازی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در عرصه فرهنگ و ورود این بخش به حوزه‌های مختلف فرهنگ تنها آغاز مسیری است که می‌تواند در برخی حوزه‌های فرهنگ، پایانی نامطلوب و خطرناک داشته باشد.

همان نقیصه‌ای که در رابطه با سازمان‌های دولتی و حاکمیتی در نظارت معرفتی و محتوایی وجود داشت اکنون در رابطه با بخش خصوصی دوچندان خواهد شد، صدور مجوزها و نظارت بر عملکرد این بخش نیز به صورت شکلی و با ارزیابی فرمی نسبت به گزارشات صورت خواهد گرفت.

در واقع همانطور که نظارت در بخش حاکمیتی بیشتر متمرکز بر نظارت بر کارایی بوده است در اینجا نیز همان رویه تکرار خواهد شد، همان مشکلاتی که در میان سازمان‌های فرهنگی اعم از موازی‌کاری، رقابت‌های مخرّب، خنثی‌سازی فعالیت‌های یکدیگر، گزارش‌سازی وجود داشت اکنون با انگیزه‌های مالی شدت بیشتری می‌یابد، خلاصه آنکه بدون وجود یک سازوکار نظارت معرفتی و محتوایی، سخن گفتن از دستیابی به حداکثر بهره‌وری در عرصه فرهنگ فریبی بیش نخواهد بود.

به نظر می‌رسد حداکثر بهره‌وری در هر شرایطی، زمانی محقق می‌شود که قرارگاه فرهنگی کشور، جایگاه واقعی خود را در میان دستگاه‌های کشور یافته و به وظیفه بازآرایی و هماهنگی دستگاه‌های فرهنگی بپردازد از موازی‌کاری و خزش مأموریتی سازمان‌های فرهنگی جلوگیری کرده با متمرکز نمودن هر سازمان یا نهاد فرهنگی در حیطه مأموریتی‌اش رقابت‌های ناسالم را حذف کند از فعالیت‌های متضاد میان آنها جلوگیری نماید و مبتنی بر یک نقشه کلان فرهنگی با تعریف کلان‌پروژه‌های ملّی و هم‌افزایی میان نهادهای فرهنگی ضمن افزایش اثربخشی آنها از هدررفت منابع جلوگیری نموده و کارایی را نیز افزایش دهد. 

این قرارگاه فرهنگی یعنی شورای عالی انقلاب فرهنگی است که می‌تواند به نظارت معرفتی و محتوایی برنامه‌های فرهنگی پرداخته و رواییِ اهداف، جهت‌گیری‌ها، ابزارها و شیوه‌های این برنامه‌ها را برای رشد و اعتلای جامعه بسنجد و اختلال در چنین قرارگاهی است که به پاشنه آشیل ساماندهی سازمان‌ها و نهادهای فرهنگی کشور مبدّل شده است.

تعامل سازنده سازمان برنامه و بودجه و شورای عالی انقلاب فرهنگی در نظارت صحیح بر برنامه‌های فرهنگی کشور، نه‌تنها موجب بهره‌وری برنامه‌های فرهنگی خواهد شد، بلکه اعتقاد و اعتماد به فرهنگ و برنامه‌های فرهنگی را در بلندمدت بهبود می‌بخشد، همچنین ایفای نقش مؤثر چنین قرارگاهی در فرایند مشارکت بخش خصوصی، ضمانت مناسبی برای رسیدن به رشد در کنار تأمین مالی است.